Nemzetközi modellek az érdekképviselet szabályozására Szükség van-e külön lobbitörvényre?

A gyógyszeripart érintő 2011. tavaszitörvénymódosításokat követően sok háttérbeszélgetésen, szakmaieszmecserén elhangzott, hogy a sikeresebb érdekképviselet céljából az iparágnak magasabb szintű és hatékonyabb kapcsolatot kellene kiépítenie a jogalkotóval, illetve a kormánnyal.

A Medical Tribune szeptemberi, az Érdekellentétek és a párbeszéd szükségessége a gyógyszerpiacon című konferenciáján sok szó esett arról, hogy szükség van-e külön lobbitörvényre? Függ-e az érdekképviselet sikeressége, a jogalkotás átláthatósága, aközélet tisztasága, illetve az iparág jó hírneve attól, hogy alobbitevékenységre külön szabályozás vonatkozik? Vajon ezbiztosíthatja-e a kormányzat és az iparág között a rendszeres, kölcsönös és a másik fél érveinek megértését elősegítő párbeszédet?

A lobbizás – tehát a jogalkotásban résztvevők, illetve egyébközhatalmi személyek irányába történő érdekképviselet – a világonmindenhol szükségszerű jelenség, hiszen a döntéshozóknak komplexszabályozások között kell eligazodniuk, és jelentős mennyiségűinformációból kell a lényeget kiszűrniük. Ráadásul – mint azt amarketing tudomány vallja, és a gyógyszerismertetés révén is tudjuk – ameggyőzés a személyes párbeszéd útján a leghatékonyabb.

Felmerül azonban a kérdés: szükséges-e külön törvényben szabályozni a lobbitevékenységet? Széleskörű kutatás alapján megállapítható, hogy a világ országainak többségében a közvetlen szabályozás nem létezik, annak hiánya a jellemző. Az Európai Unió 27 tagállamából összesen négyben van külön jogszabály,és olyan országokban, mint India, Japán vagy Törökország, szintén nincslobbitörvény. Ettől függetlenül természetesen jellemző, hogy egyébjogszabályokban – a büntető törvénykönyvektől a parlamentiszabályzatokig –meghatároznak olyan elveket, amelyek a közhatalmidöntéshozók felé irányuló érdekérvényesítési tevékenységet korlátok közé szorítják.

Ahol viszont van közvetlen lobbiszabályozás, ott egymástól alapjaiban eltérő modelleket figyelhetünk meg. A kategorizálás egyik fontos alapja – amely a részletszabályoktekintetében is meghatározó – a szabályozás célja. Ez általábanpolitikai indíttatású és olyan célkitűzéseket tükröz, mint a korrupcióüldözése, a jogalkotás átláthatóságának biztosítása vagy a civilérdekérvényesítés lehetővé tétele. Mindezek kihatnak a szabályozásjellegére is, amely lehet adminisztratív típusú vagy büntető jellegű.Szintén eltérő a szabályozás alanyi köre, hiszen nem csak a lobbistára,de a közhatalmi döntéshozóra nézve is állapíthat meg kötelezettségeket. A legnagyobb eltéréseket a nyilvánosan közzéteendő adatok körénekmeghatározásában lehet megfigyelni: egyes esetekben csak a lobbistanevét kell közzétenni, míg máskor azt is meg kell jelölni, hogy milyentárgykörben keresték meg a jogalkotót és mekkora összeget utaltakadományként a kampányszámlájára.

A közhatalmi döntéshozók felé irányuló érdekérvényesítésnek legrégebbi hagyományai az Amerikai Egyesült Államokban vannak. Itt a lobbizás apolitikai kultúra része, a lobbistáknak a jogalkotásban jelentős szerepjut: csak Washingtonban 17.000 regisztrált lobbista dolgozik.Egy összesítés kimutatta, hogy az elmúlt évtizedben az egészségiparköltötte lobbizásra a második legnagyobb mértékű összeget, hajszállallemaradva a pénzügyi szektor mögött, ugyanakkor négyszer annyit költve,mint a hadiipar. Az Egyesült Államokban nagy hangsúlyt kap anyilvánosság, a bejelentendő adatok köre széles, és a szankciókszigorúak: a jogszabályokat megsértő személy akár szabadságvesztéssel is számolhat.

Az EU három legfontosabb intézményében alapjaiban tér el a lobbitevékenységre vonatkozó szabályozás. Az Európai Parlamentben – az EU legfőbb politikai irányító szervében – a hangsúly az önszabályozáson és az átláthatóságon van. A lobbisták neve nyilvános adatbázisban szerepel, nyakukban megkülönböztető belépőkártyát viselnek. Ezzel szemben az Európai Bizottságban, amely az EU tulajdonképpeni kormánya, nincs külön lobbiszabályozás, noha a brüsszeli lobbisták, lobbiszervezetek tevékenysége nagy részbenaz Európai Bizottság döntéshozóinak befolyásolását célozza. Alobbiszabályozás hiányát a bizottság a társadalmi párbeszédtámogatásával és egyfajta nyilvánosságával ellensúlyozza, ennekkeretében – mind a munkáltatók, mind a szakszervezetek részéről –meghatároz iparági partnerszervezeteket, amelyekkel folyamatos dialógust tart fenn. Az Európai Tanács a legkevésbé hozzáférhető a lobbistákszámára, mivel a tagállamok minisztereiből és kormányainak egyébképviselőiből áll, és ezért összetétele állandóan változik.

A Lengyel Köztársaságban 2005 óta szabályozzák külön törvényben a lobbitevékenységet. A jogszabály érdekessége, hogy az érdekképviselet két típusát különbözteti meg: míg „lobbi” alatt bármely, a közhatalmidöntéshozók befolyásolását célzó tevékenységet ért (például a lakosságifogadóórán a polgármesternek tett javaslatokat is), addig„professzionális lobbinak” minősíti azt a tevékenységet, amelynek soránharmadik személy részére, üzletszerűen végeznek érdekérvényesítést. Alengyel szabályozás kizárólag az utóbbira vonatkozik. A realitásonalapuló elméleti megközelítés a gyakorlatban kudarcot vallott, mivel akétfajta tevékenység definícióját nem megfelelően fogalmazták meg, ésígy a törvény betartása – finoman szólva – akadozik.

Az eltérő szabályozási rendszerekből általánosan megállapítható, hogy a lobbitevékenység külön törvényben történő szabályozása gyakran politikai célokat szolgál. A speciális szabályozás végrehajtása, betartatása a legtöbb országban hiányos, mivel a politikai kultúra felülírja a jogszabályokat. Ezért nem feltétlenülszükséges, hogy külön törvény szóljon a lobbitevékenységről, hiszen azt más jogszabályokban is korlátok közé lehet szorítani. Így van ez jelenleg a magyar jogban is, hiszen a Büntető Törvénykönyv szankcionálja a hivatali vesztegetést – mind avesztegető, mind a döntéshozó oldalán –, és külön törvény teszi lehetővé a társadalmi, illetve érdekképviseleti szervezeteknek a jogalkotásbantörténő részvételét. A gyógyszeripar szereplői tehát ajelenlegi szabályrendszer keretében is kezdeményezhetnek párbeszédet ajogalkotóval, modelleket és javaslatokat fogalmazhatnak meg. A lehetőség adott, de az eredmény természetesen a másik oldal nyitottságától isfügg.